ANEXO VII

Metodologia e Estimativa da Distribuição da Despesa Fixada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social pela Classificação por Função de Governo das Nações Unidas (COFOG - Classification of Functions of Government)

A classificação do orçamento brasileiro segundo a Cofog (Classification of Functions of Government, das Nações Unidas), que vem sendo realizada nos últimos anos pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), toma como ponto de partida o orçamento executado e suas métricas associadas. Conforme delineado na publicação conjunta entre SOF e STN “Despesas por Função do Governo Central ‐ Classificação COFOG”1, de 2018, a classificação utiliza três parâmetros2 para a marcação do orçamento executado: natureza da despesa detalhada (NDD), ação orçamentária e unidade orçamentária (UO). Enquanto as despesas com ações e UOs já estão previstas na elaboração do PLOA, a NDD só pode ser observada no momento da execução3.

Na referida classificação, cada um dos parâmetros acima elencados é classificado de acordo com uma subfunção Cofog. Na análise dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social4 de 2010 a 2018, foram classificadas 5.445 ações, 553 Unidades Orçamentárias e 253 Naturezas de Despesa Detalhadas (NDD). Para o exercício de 2020, também foram classificadas novas ações e unidades orçamentárias. Desse modo, a classificação da Cofog para o PLOA 2020 é uma estimativa a partir das métricas orçamentárias disponíveis no momento da elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual: ações e unidades orçamentárias. Ressalta-se que algumas programações não são objeto de classificação no gasto central orçamentário de acordo com as regras do Government Finance Statistics Manual 2014 (GFSM 2014). No quadro a seguir, apresenta-se o

1 Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/informacoes- orcamentarias/relatorio-cofog_gc.pdf

2 Há, ainda, regras específicas, a exemplo da marcação por Modalidade de Aplicação e por Plano Orçamentário, que será explorada nas seções posteriores dessa Nota Metodológica.

3 Conforme o artigo 6º da Portaria Interministerial SOF/STN nº 163, de 4 de maio de 2001: “Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação”,

4 A Cofog é composta por todas as unidades que integram o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, exceto o Banco Central do Brasil.

resultado estimado do PLOA 2020 segundo a metodologia delineada nas próximas seções.

Tabela 1. Classificação Cofog do PLOA 2020.

R$ milhões

Fonte e Elaboração: SOF/FAZENDA/ME.

1.      Visão geral: como a Cofog está marcada nos orçamentos já executados?

Embora a regra geral seja classificar o gasto nas subfunções Cofog por meio da ação orçamentária, há algumas exceções. Nos casos em que a análise exclusiva da ação não é suficiente para a classificação, a exemplo de ações padronizadas da União, como a ação 2000 – Administração da Unidade, classifica-se o gasto por UO. Outro exemplo são as despesas de pessoal ativo cuja maior parte é executada no elemento de despesa “Vencimentos e Salários” dentro da ação “Pessoal Ativo da União”. Neste caso, a função Cofog é determinada pela função “primordial” da UO na qual a dotação foi inscrita. Ou seja, nessas situações a UO prevalece sobre a ação6.

Ainda, nos casos em que a classificação por ação ou mesmo por UOs não permite associar a uma única subfunção Cofog, é necessário realizar a marcação por NDD. Esse tipo de marcação ocorre sobretudo com gastos associados à função 710 da Cofog (Proteção Social)7. Tome-se como exemplo a ação orçamentária 0E81 - Benefícios Previdenciários Urbanos. Por sua natureza genérica, seus gastos envolvem aposentadoria especial, por invalidez, por idade, pensão por morte e por acidente de trabalho, auxílio doença e reclusão, entre outros, abrangendo várias subfunções da Cofog. Como não é possível marcar essa despesa por meio da ação, elencou-se um subconjunto de NDDs capazes de contemplar despesas com a doença e invalidez (7101), a terceira idade (7102), os sobreviventes (7103), as família e crianças (7104) e os casos

5 O Banco Central do Brasil, dadas suas características, compõe o subsetor de corporações públicas financeiras e, portanto, não é computado na Cofog.

6 No caso da marcação por UO, as ações não são individualmente classificadas.

7 A marcação por NDD concentra-se nas funções 7021, 7043, 7073, 7101, 7102, 7103, 7104, 7105, 7107,

7109.

não especificados (7109). Nesses casos, quando a classificação exige a observação de determinadas NDDs, este parâmetro prevalece sobre a classificação por Ação e por UO.

Entre 2010 e 2018, o percentual da despesa marcado por cada tipo de regra é apresentado na Figura 1. A marcação por NDD concentra a maior parte das despesas executadas a cada ano e sua importância relativa às outras marcações foi ampliada, alcançando cerca de 55% nos últimos anos8. Por sua vez, a regra por ação concentrou pouco mais de 30% da despesa executada. Por fim, menos de 15% da despesa deriva da prevalência da UO.

Figura 1. Despesa orçamentária na Cofog por tipo de marcação.

55%

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Exercício

Marcado Ação Marcado NDD Marcado UO

Fonte: SOF e STN. Elaboração: SOF/FAZENDA/ME.

Em resumo, quando se considera o montante das despesas executadas no orçamento, há entre os parâmetros uma hierarquia:

Natureza da despesa detalhada > Ação orçamentária > Unidade orçamentária.

8 Isto é explicado, em grande medida, pelo fato de despesa vultosas, como benefícios previdenciários, demandarem classificação por NDD, haja vista a impossibilidade de classificação baseada em ação ou UO.

2.      Marcação por NDD

O número de ações marcadas por NDDs é residual, apesar de concentrar o maior volume de gastos. Por exemplo, em 2018, 157 NDDs, de um total de 1.665 analisadas, foram especificamente marcadas para classificar casos não abarcados pela marcação mediante ações e UOs. Conforme exposto na Figura 2, o número de NDDs associadas a alguma subfunção Cofog varia ligeiramente ao longo dos exercícios, embora haja um núcleo duro dessas naturezas sempre marcadas para cada ano.

Figura 2. Total de NDDs marcadas a cada exercício.

158

158

162

156 157

141

138

145

146

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fonte: SOF e STN. Elaboração: SOF/FAZENDA/ME.

Verifica-se que 21 ações (ver relação na Tabela 4) são marcadas majoritariamente pela NDD9. Nesse conjunto, 16 são integralmente10 marcadas por essa regra. As outras cinco (0005 – Sentenças Judiciais Transitadas em Julgado (Precatórios), 00M1 – Benefícios Assistenciais decorrentes do Auxílio-Funeral e Natalidade, 0536 – Benefícios e Pensões Indenizatórias Decorrentes de Legislação Especial e/ou Decisões Especiais, 0625 – Sentenças Judiciais Transitadas em Julgado de Pequeno Valor e 0C01 – Valores Retroativos a Anistiados Políticos) são marcadas pela combinação de regras – NDD e ação ou UO. Essas 21 ações representam cerca de 55% de todo gasto observado na

9 Para chegar a esse número calcula-se o percentual de gastos por ação marcados por cada tipo de regra (NDD, ação e UO). São consideradas apenas as ações com execução no período de 2016 a 2018, já que as anteriores a esse período não estão ativas no cadastro de ações. Entre as 21 ações, apenas 5 têm menos de 99% da despesa executada por NDD. A ação 00M1, com em média 65% da despesa marcada por NDD; a 0625, com 76%; a 0005, com 79%; a 0C01 com 96%; e a 218K com 98%.

10 Mais de 99% da despesa de cada ano.

Cofog a cada ano. Individualmente a ação 0E81 (Benefícios Previdenciários Urbanos) representa 29% de todo orçamento marcado na Cofog11.

É importante ressaltar a relativa estabilidade da distribuição do gasto entre as subfunções Cofog nas ações marcadas pela regra da NDD ao longo dos anos. A Figura 3 apresenta um diagrama de caixa com a distribuição do percentual dessas despesas em uma determinada subfunção Cofog. Entre 16 ações quase integralmente marcadas por NDD, apresenta-se na Figura 3 apenas as 8 especificadas que têm ao menos duas marcações por subfunção na Cofog12. A distribuição evidenciada no gráfico aponta, sob o ponto de vista da ação orçamentária, estabilidade na classificação por NDD no período de 2010 a 2018. Por exemplo, na ação 009K, 53% do gasto está na função Cofog 7102 e 47% na 7103. Ainda, a ação 0E81, apresenta pequenas variações na marcação da subfunção 7101 e 7102.

Figura 3. Diagrama de caixa das ações marcadas integralmente por NDD com pelo menos duas subfunções COFOG (2010 -2018).

7103

7102

47.5% 50% 52.5%

7104

7103

0% 25% 50% 75% 100%

7107

7104

7103

7102

7101

7073

0% 20% 40% 60%

7103

7102

7107

7104

7103

7102

7101

7107

7104

7103

7102

7101

40% 45% 50% 55% 60% 0% 25% 50% 75% 0% 20% 40%

7107

7104

7104

7103 7102

7102

7101

7101

0% 20% 40% 60% 0% 25% 50% 75% 100%

Fonte: SOF e STN. Elaboração: SOF/FAZENDA/ME.

11 Cofog orçamentária marcado sem os ajustes. Nesse sentido, ver seção 8.

12 Os casos em que há apenas uma marcação foram excluídos, pois em todos os anos as despesas das NDDs que marcam a ação estão associadas a apenas uma subfunção Cofog.

No caso das cinco ações cuja marcação por NDD não é integral, mas relevante, a distribuição dos gastos entre as funções Cofog também apresenta relativa estabilidade ao longo dos anos, segundo se pode observar na Figura 4 a seguir. Também, são apresentadas apenas as quatro ações que marcam mais de uma subfunção Cofog. Apenas no caso da ação 0C01 observa-se maior variação: de 58% na função 7107 em 2015 para 64% em 2018.

Figura 4. Diagrama de caixa das ações marcadas parcialmente por NDD com pelo menos duas subfunções COFOG (2010 – 2018).

7109

7105

7104

7103 7103

7102

7102

7101

0% 20% 40% 60% 0% 20% 40% 60%

7109

7107

7103

7102

7103

0% 20% 40% 60% 40% 50% 60%

Fonte: SOF e STN. Elaboração: SOF/FAZENDA/ME.

Diante dessa estabilidade temporal da marcação por NDD das 21 ações acima elencadas, a estimativa dos gastos apresentada para o PLOA 2020 é realizada de acordo com a média de gastos classificados nos últimos três anos marcados na Cofog (2016 a 2018). Essa solução permite superar a incapacidade de observar o lançamento contábil usualmente utilizado na marcação da Cofog.

3.      Classificação por Unidade Orçamentária

Da mesma forma que com as NDDs, a marcação por unidade orçamentária é residual: desde 2010, em apenas 69 ações, de um conjunto de 5.445 analisadas no período 2010-2018, há prevalência da marcação por UO. Ou seja, pouco mais de 1% é

marcado por UO. Em regra, a marcação por UO não compete com a marcação por NDD, à exceção da marcação das ações 0625 e 0005, que têm, respectivamente, 24% e 20% das suas despesas categorizadas por UO e o restante por NDD. No entanto, conforme delineado na seção anterior, como essas ações têm grande parte dos seus gastos marcados por NDD, a estimativa da distribuição das despesas entre as subfunções seguirá a média de gastos classificados nos últimos três anos marcados na Cofog (2016 a 2018).

Nos outros casos, a marcação da Cofog seguirá a regra geral: nas ações padronizadas da União, prevalece a marcação por Unidade Orçamentária. Vale salientar que, com a alteração da estrutura ministerial ocorrida em 2019, houve a reclassificação da Cofog para as novas unidades orçamentárias.

4.      Marcação por ação

Seguindo a regra geral, parcela expressiva das despesas do PLOA 2020 é marcada pela classificação usual das ações. Nesses termos, as novas ações criadas para o exercício de 2020 foram classificadas de acordo com a metodologia da GFSM (Government Finance Statistics Manual) 2014.

5.      Modalidade de Aplicação

Uma regra de classificação subsidiária é utilizada na marcação de despesas da educação – função 709 da Cofog. Essa regra combina algumas Modalidade de Aplicação a algumas ações (0515, 0E36, 20RP, 0E01 e 00FA) de modo a especificar o nível de ensino utilizado13. Dada a atuação prioritária dos municípios no ensino infantil e dos estados no ensino médio (Art. 211 da Constituição Federal de 1988), optou-se por classificar as transferências aos municípios (modalidade de aplicação 40) como “7091 – Educação infantil e ensino fundamental I” e as transferências aos estados (modalidade de aplicação 30) como “7092 – Ensino fundamental II e médio”.

13 Na seção 7, discute-se a distribuição específica para os gastos da ação 0C33 (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB).

6.      O caso da ação 212B - Benefícios Obrigatórios aos Servidores Civis, Empregados, Militares e seus Dependentes

A partir do exercício de 2019, foram agregadas algumas ações de despesas com benefícios a servidores. Dessa forma, as ações 2010 - Assistência Pré-Escolar aos Dependentes dos Servidores Civis, Empregados e Militares, 2011 - Auxílio-Transporte aos Servidores Civis, Empregados e Militares, 2012 - Auxílio-Alimentação aos Servidores Civis, Empregados e Militares, 00M1 - Benefícios Assistenciais Decorrentes do Auxílio- Funeral e Natalidade, 213Z - Auxílio-Fardamento aos Militares da Ativa – Pecúnia e 00PO

- Auxílio-Familiar e Indenização de Representação no Exterior – IREX, passaram a compor planos orçamentários – PO’s de uma única ação orçamentária, a 212B - Benefícios Obrigatórios aos Servidores Civis, Empregados, Militares e seus Dependentes.

Como não estão disponíveis informações sobre as NDDs, a classificação funcional Cofog da 212B no PLOA 2020 seguirá a regra de marcação por Plano Orçamentário, herdando a classificação já realizada na marcação da Cofog nos exercícios anteriores.

Quadro 1. Marcação COFOG da Ação 212B

Fonte e elaboração: SOF/FAZENDA/ME.

7.      Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) e Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF)

A distribuição dos valores da ação 0C33 (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

– FUNDEB) na Cofog tem sido estável nos últimos 3 exercícios14: 60% dos valores são classificados na subfunção 7091 (Educação infantil e ensino fundamental), de responsabilidade dos entes municipais, e 40% estão alocados na subfunção 7092 (Ensino fundamental II e médio) cuja competência é dos Estados. Dessa forma, a estimativa Cofog da ação 0C33 no PLOA 2020 seguirá os percentuais distribuídos em cada Cofog observados nos últimos exercícios.

No caso da UO 73901 (Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF), a marcação dos gastos na Cofog segue apenas a lógica do Plano Orçamentário (PO) nas ações específicas15. Nesse caso, a classificação captura um amplo leque de despesas: a manutenção da polícia militar, do corpo de bombeiros, com serviços de saúde e de educação, que são financiados pela União. Como as despesas têm sido corretamente especificadas por PO, é possível observar a previsão de gastos no PLOA 2020.

8.      Ajustes de apuração em conformidade com o GFSM 2014

Na classificação feita anualmente entre a SOF e a STN, são realizados ajustes no valor final da Cofog para compatibilizá-la com o valor da despesa apurado de acordo com o GFSM 2014. Entre os ajustes, destacam‐se as contribuições sociais imputadas, juros da dívida pública, o valor líquido de alienação de ativos não financeiros e as despesas com o Financiamento Estudantil (FIES). No entanto, como a classificação estimada tem por base o PLOA, que representa o Governo Central Orçamentário, esses ajustes não são computados.

14 Até 2016, os gastos observados na ação 0C33 (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB) eram marcados por meio da regra por modalidade de aplicação acima especificada. Entretanto, a partir de 2017, essa ação deixou de especificar no orçamento a distribuição dos gastos para os municípios (modalidade de aplicação 40).

15As seis ações são: 00NR, 00NT, 00FM, 0312, 09HB, 218Z.

9.      O que não é marcado na Cofog

Outra preocupação metodológica para a marcação do PLOA 2020 segundo a Cofog refere-se a qual percentual do orçamento não faz parte dessa classificação. Como regra, a Cofog classifica um conjunto NDDs que estão de acordo com as regras das Estatísticas de Finanças Públicas (EFP)16. Em média, 45% da despesa orçamentária não é classificada na Cofog ao longo dos anos. Nesses termos, para estimar a Cofog do PLOA é importante determinar quais ações usualmente não são marcadas.

Diante da impossibilidade de identificar o que está fora por meio da NDD, optou- se por utilizar no nível da ação aquelas que estariam usualmente fora da Cofog. A cada ano, dos valores não classificados, 99% são concentrados em pouco mais de 20 ações que estão integralmente fora da Cofog orçamentária. Entre essas ações, três concentram aproximadamente 90% do valor excluído (0455 - Serviços da Dívida Pública Federal Interna, 0365 - Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal Interna, 0669 - Cobertura do Resultado Negativo Apurado no Banco Central do Brasil - Lei Complementar nº 101, de 2000)17.

Tendo em vista essa concentração de gastos em algumas ações, optou-se por não considerar na Cofog as ações que têm ao longo de 2010 a 2018 mais de 95% dos seus gastos não classificados (ver Tabela 5).

Também não são analisadas na Cofog Orçamentária18 as despesas do Banco Central (UO 25201), que, dadas suas características, compõem o subsetor de corporações públicas financeiras.

16 Estatísticas de finanças públicas (EFP) é um conjunto de conceitos e princípios desenvolvidos pelo FMI com o objetivo de proporcionar um arcabouço conceitual que facilite a análise da política fiscal e possibilite quantificar as ações do governo. As EFP são uma representação econômica da atividade financeira do governo.

17 Os valores despendidos com juros são estimados pelo IBGE com base nas informações do Banco Central do Brasil, Demonstrativos Contábeis do FGTS e Fundo remanescente do PIS/PASEP. Por isso, os valores dessas ações não são considerados no computo da Cofog.

18 A Cofog Orçamentária desconsidera o valor dos ajustes.

10.  PLOA 2020 marcado pela Cofog

Tabela 2. Estimativa da Classificação Cofog (Classification of Functions of Government, das Nações Unidas) do PLOA 2020 em R$.



Fonte e elaboração: SOF/FAZENDA/ME

Nota: 1. No computo da Cofog, o valor das transações da dívida pública é apresentado como ajuste orçamentário, ou seja, por fora da Cofog orçamentária. Os valores apresentados são computados pelo IBGE e são derivados do Banco Central do Brasil, dos Demonstrativos Contábeis do FGTS e do Fundo remanescente do PIS/PASEP.

Tabela 3. Estimativa da Classificação Cofog (Classification of Functions of Government, das Nações Unidas) no PLOA 2020 em US$.

Fonte e elaboração: SOF/FAZENDA/ME

11.  Relação das ações orçamentárias marcadas por NDD

Tabela 4. Ações com marcação da Cofog estimada por NDD pela execução média dos anos anteriores.

Fonte e elaboração: SOF/FAZENDA/ME

12.  Relação das ações orçamentárias excluídas da Cofog Central Orçamentária

Importante salientar que, embora parte desses valores não sejam considerados na Cofog do Governo Central Orçamentário, nos ajustes realizados após a execução essas despesas voltam a ser analisadas. Entretanto, gastos como o Refinanciamento da Dívida Pública Federal são totalmente excluídos, assim como as transações com ativos e passivos financeiros, como os empréstimos realizados pelo governo.

Tabela 5. Ações do PLOA 2020 não classificadas Cofog orçamentária.

Fonte e elaboração: SOF/FAZENDA/ME