PROJETO DE LEI DO SENADO Nº      , DE 2008

Dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, autarquias e fundações de direito público obedecerá ao rito do processo de execução de título executivo extrajudicial previsto na Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973 (Código de Processo Civil), com as modificações previstas nesta Lei.
Art. 2º A competência para processamento da execução da Dívida Ativa da Fazenda Pública exclui a de qualquer outro Juízo, inclusive o da falência, da recuperação judicial, da liquidação, da insolvência ou do inventário.
Art. 3º A petição inicial indicará obrigatoriamente:
I – o juiz a quem é dirigida;
II – o pedido;
III – o requerimento para a citação.
§ 1º A petição inicial será instruída com a Certidão da Dívida Ativa, que dela fará parte integrante, como se estivesse transcrita.
§ 2º A critério da Fazenda Pública, poderá a Certidão de Dívida Ativa ser protestada, nos termos da Lei nº 9.492, de 10 de setembro de 1997, hipótese em que a petição inicial será instruída com a certidão fornecida pelo Tabelião de Protesto.
§ 3º A petição inicial e a Certidão de Dívida Ativa poderão constituir um único documento, que poderá ser preparado por processo eletrônico ou computadorizado.
§ 4º O valor da causa será o da dívida constante da certidão, com os encargos legais.
§ 5º A petição inicial poderá indicar os bens a serem penhorados.
Art. 4º O despacho do juiz que deferir a inicial importa ordem para citação.
§ 1º Findo o prazo previsto no caput do art. 652 do Código de Processo Civil sem que ocorra o pagamento integral da dívida, serão praticados os seguintes atos:
I – comunicação da existência do débito e da execução a instituições privadas de proteção ao crédito;
II – requisição à autoridade supervisora do sistema bancário, preferencialmente por meio eletrônico, de informações sobre a existência de ativos em nome do executado, ato que determinará sua indisponibilidade, até o valor indicado na execução;
III – decretação da indisponibilidade dos bens e direitos do executado, devendo ser comunicada a decisão, preferencialmente por meio eletrônico, aos órgãos e entidades que promovem registros de transferência de bens, especialmente ao registro público de imóveis e às autoridades supervisoras do mercado bancário e do mercado de capitais, bem como às entidades custodiantes de títulos da dívida pública e de valores mobiliários, a fim de que, no âmbito de suas atribuições, façam cumprir a ordem judicial;
§ 2º Os atos previstos no § 1º deste artigo serão praticados independentemente de novo despacho do juiz (art. 162, § 4º, do Código de Processo Civil). 
§ 3º Na hipótese de não serem localizados ativos em nome do executado, o juiz determinará a prática dos seguintes atos:
I – penhora de faturamento da pessoa jurídica executada, em percentual não inferior a 5% nem superior a 30%;
II – penhora de rendimentos do empresário individual, em percentual não inferior a 5% nem superior a 15%;
III – penhora de bens e direitos indicados na petição inicial;
IV – penhora de outros bens e direitos;
V – arresto, se o executado não tiver domicílio ou dele se ocultar;
VI – avaliação dos bens penhorados ou arrestados;
VII – registro da penhora ou do arresto, independentemente do pagamento de custas ou outras despesas, observado o disposto no art. 7º desta Lei.
§ 4º Caso o despacho não mencione o percentual do faturamento ou rendimentos a serem penhorados, deverá incidir nos percentuais máximos previstos nos incisos I e II do § 3º deste artigo.

Art. 5º Não são considerados terceiros de boa-fé, para os fins previstos nos arts. 472 e 593 do Código de Processo Civil, os adquirentes de bens imóveis que não tenham exigido a apresentação das certidões expedidas pelos distribuidores forenses e pelos cartórios de protesto de títulos e documentos, no tocante à eventual situação de insolvência dos alienantes sujeitos aos débitos em execução pelo regime desta Lei. 
Art. 6º A penhora dos bens ou direitos obedecerá às seguintes regras:
I – o executado será nomeado depositário, só podendo recusar o encargo se não estiver na posse dos bens;
II – se o executado não estiver na posse dos bens, o possuidor será nomeado depositário, salvo determinação judicial em sentido contrário;
III – a prisão de depositário judicial infiel será decretada no próprio processo, independentemente de ação de depósito;
IV – o juiz, a requerimento da exeqüente, poderá ordenar a remoção do bem penhorado para depósito judicial, particular ou da Fazenda Pública;
V – não serão penhorados certificados, títulos ou quaisquer documentos representativos de pedras ou metais preciosos, devendo a penhora recair diretamente sobre as pedras ou metais;
VI – somente serão penhorados direitos de crédito contra o Poder Público, títulos representativos de direitos futuros ou quaisquer direitos a cessões desses títulos ou direitos se houver expresso pedido do exeqüente, que deverá indicar sobre qual direito ou título deverá recair a penhora;
VII – somente se permitirá a substituição dos bens penhorados por depósito em dinheiro ou fiança bancária.
§ 1º Na hipótese de penhora de percentual do faturamento ou dos rendimentos do executado, o depositário deverá depositar em juízo o valor correspondente mensalmente, salvo se o juiz determinar que o depósito seja feito em outra periodicidade.
§ 2º O exeqüente poderá pedir a substituição dos bens penhorados, mediante petição fundamentada.
Art. 7º O oficial de justiça entregará contrafé e cópia do termo ou do auto de penhora ou arresto, com a ordem de registro de que trata o art. 4º, § 3º, III a V, desta Lei:
I - no ofício próprio, se o bem for imóvel, aeronave, embarcação ou qualquer bem sujeito a registro para transferência de propriedade ou instituição de ônus real;
II – na repartição competente para emissão de certificado de registro, se for veículo automotor;
III – na junta comercial, na bolsa de valores, na entidade de mercado de balcão, na entidade custodiante de títulos ou valores mobiliários e na sociedade empresária, se forem ações, debênture, parte beneficiária, cota ou qualquer outro título, crédito, valor mobiliário ou direito societário nominativo.
Art. 8º O juiz, a requerimento das partes, poderá ordenar a reunião de processos contra o mesmo devedor.
Parágrafo único. Na hipótese deste artigo, os processos serão redistribuídos ao juízo da primeira distribuição.
Art. 9º Na execução, na ação anulatória e em qualquer incidente, as intimações ao representante judicial da Fazenda Pública serão feitas pessoalmente. 
§ 1º Caso a ação esteja tramitando em local em que a procuradoria do exeqüente não tenha sede ou representação, as intimações poderão ser feitas por meio de carta postal, com Aviso de Recebimento (AR). 
§ 2º Em qualquer caso, a intimação poderá ser feita mediante vista dos autos, com imediata remessa ao representante judicial da Fazenda Pública, pelo cartório ou secretaria. 
Art. 10 Na hipótese de falência do executado, o juiz da execução comunicará ao juízo falimentar o valor da execução para inscrição no quadro-geral de credores na classe própria, a teor dos art. 186 e 187 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional).
Parágrafo único. O juiz da execução determinará a reserva do valor da execução caso atribua o efeito suspensivo previsto no § 1º do art. 739-A do Código de Processo Civil. 
Art. 11. Os depósitos judiciais em dinheiro serão obrigatoriamente feitos:
I – na Caixa Econômica Federal, de acordo com o Decreto-Lei nº 1.737, de 20 de dezembro de 1979, quando relacionados com a execução da Dívida Ativa proposta pela União ou suas autarquias;
II – na Caixa Econômica ou no banco oficial da unidade federativa ou, à sua falta, na Caixa Econômica Federal, quando relacionados com execução dívida ativa proposta pelo Estado, Distrito Federal, Municípios e suas autarquias.
§ 1º Os depósitos de que trata este artigo serão acrescidos de juros, segundo os índices estabelecidos para os débitos tributários federais.
§ 2º Após o trânsito em julgado da decisão, o depósito, acrescido de juros, será devolvido ao depositante ou entregue à Fazenda Pública, mediante ordem do Juízo competente.
Art. 12. Na hipótese de alienação antecipada dos bens penhorados, o produto será depositado nos termos previstos no art. 11 desta Lei.
Art. 13. O juiz comunicará à repartição competente da Fazenda Pública, para fins de averbação no Registro da Dívida Ativa, a decisão transitada em julgado que declarar nula ou desconstituir a inscrição em dívida ativa ou o título executivo, total ou parcialmente.
Art. 14. A discussão judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública em execução só é admissível por meio dos embargos à execução, na forma do Código de Processo Civil.
§ 1º É cabível ação anulatória contra o ato de lançamento, nos termos do Código de Processo Civil.
§ 2º É cabível mandado de segurança contra qualquer ato administrativo no curso do processo administrativo fiscal, preenchidos os requisitos legais.
§ 3º A propositura, pelo devedor, de qualquer ação prevista neste artigo importa renúncia, quanto ao ato impugnado, do direito de recorrer na esfera administrativa e desistência do recurso acaso interposto, não inibindo a Fazenda Pública de promover-lhe a execução.
Art. 15. A Fazenda Pública não está sujeita ao pagamento de custas e emolumentos e a prática dos atos judiciais de seu interesse independerá de preparo ou de prévio depósito.
§ 1º O pagamento das despesas de transporte dos Oficiais de Justiça, quando a lei local não estabelecer isenção, poderá ser feito mediante pagamento mensal.
§ 2º Se vencida, a Fazenda Pública ressarcirá o valor das despesas feitas pela parte contrária.
Art. 16. Das sentenças de primeira instância proferidas nas ações previstas no art. 14 desta Lei, cujo valor for igual ou inferior a R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), só se admitirão embargos infringentes e de declaração. 
§ 1º Para os efeitos deste artigo considerar-se-á o valor da dívida acrescido de multa e juros de mora e demais encargos legais, na data da distribuição. 
§ 2º Os embargos infringentes, instruídos, ou não, com documentos novos, serão deduzidos, no prazo de 10 (dez) dias perante o mesmo Juízo, em petição fundamentada. 
§ 3º Ouvido o embargado, no prazo de 10 (dez) dias, serão os autos conclusos ao Juiz, que, dentro de 20 (vinte) dias, os rejeitará ou reformará a sentença. 

Art. 17. Caso não seja localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, a Fazenda Pública poderá pedir a suspensão da execução pelo prazo de 5 (cinco) anos, prorrogável por igual período.
Parágrafo único. Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo previsto no caput deste artigo, o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato.
Art. 18. O Auxiliar de Justiça que, por ação ou omissão, culposa ou dolosa, prejudicar a execução, será responsabilizado, civil, penal e administrativamente. 
Parágrafo Único. O Oficial de Justiça deverá efetuar, em 10 (dez) dias, as diligências que lhe forem ordenadas, salvo motivo de força maior devidamente justificado perante o Juízo. 
Art. 19. O processo administrativo correspondente à inscrição de Dívida Ativa, à execução Dívida Ativa ou à ação proposta contra a Fazenda Pública será mantido na repartição competente, dele se extraindo as cópias autenticadas ou certidões, que forem requeridas pelas partes ou requisitadas pelo Juiz ou pelo Ministério Público.
Parágrafo único. Mediante requisição do juiz à repartição competente, com dia e hora previamente marcados, o processo administrativo poderá ser exibido na sede do juízo, pelo funcionário para esse fim designado, lavrando o serventuário termo da ocorrência, com indicação, se for o caso, das peças a serem trasladadas.
Art. 20. Revogam-se os arts. 1º, 5º a 29, 32 a 35, 37 a 40 da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.
Art. 21. Esta Lei entrará em vigor 90 (noventa) dias após a sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

Um dos fatores que explica a alta carga tributária no Brasil é o alto grau de inadimplência. Assim, os bons pagadores sofrem um gravame maior do que deveriam, exatamente porque existe um grande número de inadimplentes, incentivados pela baixa efetividade dos meios coercitivos de cobrança fiscal.
Os dados disponíveis sobre o grau de inadimplência são alarmantes e os de execução da dívida ativa são desanimadores. O estoque da dívida ativa total se aproxima do meio trilhão de reais, enquanto a execução anual se resume a apenas R$ 3,7 bilhões. Desse modo, ao lado de melhorar a atual estrutura tributária, é fundamental cobrar de modo eficaz os tributos já existentes. Diz o ditado: “quando todos pagam, todos pagam menos”.
A presente proposição objetiva aumentar o grau de efetividade da cobrança judicial dos créditos do Poder Público (tributários e não tributários).
Atualmente, a cobrança judicial dos créditos do Poder Público é feita mediante o rito da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, conhecida como “Lei de Execução Fiscal (LEF)”. O grau de eficiência desse rito é comprovadamente baixo. 
Diante do baixo grau de efetividade da Lei nº 6.830, de 1980, verifica-se que a deliberada abstenção do pagamento de tributos tornou-se, na verdade, instrumento de estratégia empresarial.
A despeito disso, não somos favoráveis à idéia, tão discutida ultimamente, de transferência do processo de execução para a seara administrativa, pois o problema da baixa eficácia da execução fiscal não reside no órgão responsável pela materialização da prática dos atos executivos.
Pouco importa se será um órgão do Poder Executivo ou um órgão do Poder Judiciário o responsável pela realização da penhora incidente sobre bens do executado. O que causa a baixa efetividade da execução fiscal não é um suposto “desaparelhamento” do Poder Judiciário, mas sim o anacrônico sistema da Lei nº 6.830/80, centrado na penhora de bens do executado. E mais: o Poder Executivo não é mais bem “aparelhado” do que o Judiciário, razão pela qual a transferência da função em nada beneficiará o processo de execução fiscal.
Muito pelo contrário, já se vislumbra que serão inúmeras as ações judiciais contestando a constitucionalidade de uma “execução administrativa”, com as mais variadas decisões. Basta ver, apenas a título de exemplo, o que ocorreu com o Decreto-lei nº 70, de 21 de novembro de 1966, que prevê um processo de execução extrajudicial para no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação (SFH). A constitucionalidade desse diploma legal já foi afirmada diversas vezes pelo STF, mas até hoje isso é objeto de ações judiciais, e até pouco tempo atrás eram inúmeros os provimentos de juízes de primeiro grau favoráveis à inconstitucionalidade, determinando a suspensão da execução extrajudicial.
Diante da ausência, no nosso ordenamento jurídico, de um controle judicial prévio, concentrado e abstrato da constitucionalidade das leis (tal como existe na França), aliada à possibilidade de qualquer juiz de primeiro grau declarar a inconstitucionalidade de lei no caso submetido à sua apreciação, ficaremos à mercê das mais variadas interpretações por parte dos vários juízes a respeito da constitucionalidade da execução administrativa. 
Portanto, a idéia de uma execução administrativa, caso implementada, em nada beneficiará e até prejudicará a execução da dívida ativa. Assim, não incorporamos essa idéia no nosso Projeto.
O rito de execução de títulos extrajudiciais do Código de Processo Civil (Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973), especialmente com o advento da Lei nº 11.382, de 2006, que alterou e incluiu vários dispositivos, é melhor do que o rito da Lei nº 6.830, de 1980.
Assim, a alternativa mais razoável é a adoção do rito comum de execução de títulos extrajudiciais, previsto no Código de Processo Civil, que é o procedimento posto à disposição dos particulares detentores de qualquer título executivo (por exemplo, cheque, nota promissória, duplicata, etc) para a satisfação dos seus créditos. Não se pode ignorar os avanços legislativos desse rito, comprovadamente de maior efetividade.
E o rito comum da execução extrajudicial é compatível com a execução dos créditos do Poder Público. Não procede a idéia de que o título que embasa a execução fiscal é criado sem a participação da parte contrária, que sofrerá a execução forçada. É verdade que o título é emitido pelo credor (tal como ocorre com a letra de câmbio e com a duplicata), mas a participação do devedor é assegurada no processo administrativo fiscal, no qual é assegurado o contraditório, a ampla defesa e os recursos inerentes. Assim, não se pode afirmar que o fisco goze de um “privilégio” para constituir seus créditos em relação aos particulares, embora isso fosse possível em razão da supremacia natural do Estado e do interesse público.
Desse modo, o presente projeto de lei adota o rito processual comum de execução de títulos extrajudiciais do Código de Processo Civil para os créditos do Poder Público, com as adaptações necessárias.
Para tanto, o presente Projeto revoga os dispositivos de natureza processual da Lei nº 6.830, de 1980, mantendo os dispositivos de direito material, alguns dos quais com status de lei complementar por terem sido assim recepcionados pela Constituição Federal (CF), a teor do art. 146, III. 
A Lei nº 6.830, de 1980, portanto, permanece como a Lei que trata dos créditos tributários e não-tributários do Poder Público e da Dívida Ativa em seus aspectos materiais. Deixa de ser, porém, a Lei que trata da cobrança judicial desses créditos.
Além disso, temos em mente que o mais adequado para maior efetividade da execução fiscal é a penhora de dinheiro ou de faturamento, o que já está expressamente permitido para o credor particular no Código de Processo Civil. Penhora e venda forçada de bens, como é sabido, têm efetividade baixa e não consideramos conveniente que o Poder Público adquira por adjudicação a propriedade de inúmeros bens, dada a dificuldade inerente do Estado de administrá-los. 
Para a efetividade da penhora de dinheiro, a presente proposição estabelece que, no momento do deferimento da petição inicial da execução, seja determinada a penhora de dinheiro diretamente na conta corrente do devedor. É a instituição da chamada “penhora on line”. Também é prevista a penhora de faturamento do devedor pessoa jurídica ou dos rendimentos do empresário individual, caso não localizados ativos em instituições do sistema bancário. Em último caso, deve ocorrer a penhora de bens e direitos.

Prevemos também a possibilidade expressa de protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA), título executivo que embasa a execução fiscal, nos moldes do que já existe para os demais títulos executivos extrajudiciais.
Com essas medidas, acreditamos que a abstenção do pagamento de tributos deixará de ser instrumento de estratégia empresarial. Com o aumento da arrecadação em razão de meios coercitivos de cobrança mais efetivos, será possível reduzir a carga tributária dos bons pagadores, que hoje sofrem com o injusto sistema atual.

Senador Garibaldi Alves Filho